深度解码中国政府的未来五年规划

北京时间3月13日，中国官方对外发布“十四五”规划和2035年远景目标纲要全文，总计十九篇65章6万余字，同时辅之以20个专栏。全文开篇即点明了这一规划的重要性——“十四五”时期是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。此外，进入新发展阶段，发展基础更加坚实，发展条件深刻变化，进一步发展面临新的机遇和挑战。为了更好地读懂和理解中国接下来的经济布局，我们从结构层面进行如下分析。

“五年规划”与中国的发展关系

要读懂“十四五”规划，首先要明白“五年规划”与中国的发展是什么关系。五年规划，是中共非常重要的战略文本。中共建政以来，五年规划就是每一个阶段的“施工图纸”。

中国两会已经闭幕，期间香港选举制度改革引发各方关注。（AP）

如今回头看，这张冗长的施工图纸，分为30年、40年、30年三大战略步骤。第一大战略步骤是，前三十年经历了“一五”至“五五”共五个五年计划，到1980年建成独立完整的工业体系与国民经济体系。第二大战略步骤是全面建成小康社会。分为两个阶段，第一阶段是到2000年实现总体小康；第二阶段是到2020年全面建成小康社会，总共经历了从“六五”至“十三五”共八个五年规划。第三大战略步骤就是从2021年开始至2050年，实现社会主义现代化强国目标，也将分为两个阶段，第一阶段用三个五年规划，即从“十四五”至“十六五”，到2035年基本实现社会主义现代化；第二个阶段再用三个五年规划，即从“十七五”至“十九五”，到2050年实现社会主义现代化强国目标。

长期观测中国发展的人士并不陌生，五年规划的方法论是典型的中国大战略设计方法论，由战略分析、战略思路、战略目标、战略布局、重大任务、重大工程等一系列环环相扣的战略设计构成。战略分析回答“是什么”的问题，其他部分都是从不同层面，从抽象到具体、从战略到战术来回答“怎么做”的问题。

在回答“怎么做”之前，有必要对中国今天所处的基本历史方位进行分析。改革开放以来的中国经济，是在由发达资本主义国家主导的经济全球化中壮大起来的。这是基本事实。从世界经济角度来看，百年未有之大变局的实质，是中国与发达资本主义国家经济实力此消彼长的必然结果。第二次世界大战以来，全球资本主义体系一体化过程断裂，阶级冲突、种族冲突、意识形态冲突、政治冲突开始凸显，全球化持续上升的趋势出现逆转，自由主义全球秩序陷入空前困境。全球东西力量对比明显转变，国际格局深度调整。百年未遇的新冠疫情加速了百年未有之大变局，大大压缩了它的历史进程。疫情极大冲击了世界经济的发展，西方发达国家经济普遍出现了低增长率、高负债率、低利率，这也造成了国际环境的高度不确定、不稳定性。

而于中国本身而言，中华民族伟大复兴的奋斗目标，要求建立新发展模式。中国进入了高质量发展时期，人均GDP跨越1万美元，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。中国已经到了必须与旧模式彻底告别的历史节点。

基于这样的内外之变，已经表决通过的“十四五”规划和2035年远景目标给出了“怎么做”的答案。下面分三个部分来具体详解。

战略锚定——新发展模式四大关键

从1979年推行改革开放的国策后，中国一直秉持邓小平提出的“发展才是硬道理”的精神。改革开放初期，中国在国际分工的大潮流下积极吸引外资并推进工业化，时至今日，实体经济依然是经济发展根基，从未改变。而改变的是，于内于外的变化，都要求中国必须进入一个新发展模式阶段，因应变化，中国提出了“确立内循环为主，内外双循环相互促进的新发展模式”。新的发展模式，必然就会有一套理论指引，而在这个过程中，供给侧机构改革、“推动有效市场和有为政府更好结合”就非常关键。

首先，实体经济是根基，要提升制造业主导的产业链现代化。2017年习近平在中共十九大报告里提出“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上”。这一政策导向在中国“十四五”规划中再次得到强化。为了突出实体经济的基础支柱地位，中国政府在整顿金融秩序时还多次谈到“金融为实体经济服务”，谨防经济发展脱实向虚。

为什么中国政府如此倚重实体经济？一是因为实体经济是国民经济的支柱和基础。与容易助长泡沫、投机和严重贫富分化的虚拟经济不同，实体经济关乎国计民生，是一国核心竞争力和综合实力的主要支柱。二是因为实体经济有助于国民经济良性发展，产生不可低估的溢出效应。实体经济和虚拟经济本应是相辅相成、相互促进的关系，没有实体经济支撑的虚拟经济势必容易沦为泡沫经济，就像建筑在流沙上的房子，不论看起来多么漂亮、现代，终归是根基不稳，不可持续。此外，实体经济因为涵盖广，涉及国计民生的方方面面，能提供大量就业机会。

2019年10月9日，中欧班列（义乌-列日）eWTP菜鸟号准备从浙江义乌火车西站开出。（新华社）

但与此同时也该承认，中国产业链总体上仍然不够现代和先进，一些核心技术面临受制于人的瓶颈，制造业大而不强，数量优势多于质量优势，导致中国许多时候只能薄利多销，靠“资源红利”、“人口红利”取胜，所付出的辛劳比起占据产业链优势地位的西方国家绝对有过之无不及，所赚取的利润远远不及西方国家。因为认识到这些问题，近些年来，中国政府致力于推动经济发展模式转型，日益将经济政策重心放在发展高新技术、现代化经济体系上。

其次，构建内循环为主、内外双循环体制的新发展模式。国际形势不稳定性和不确定性的加剧，使得中国“两头在外”的发展模式，面临“两头受制”的风险。而中国消费市场未来增长空间潜力巨大，这也决定了国内需求必将成为未来经济增长最主要的驱动因素。这一战略抉择本质上是一个适应百年未有之大变局加速调整、国内高质量发展步入新阶段、国内发展主要矛盾出现新现象和新规律的必然战略调整和战略再定位，而不是在偶然事件冲击下的应急措施，是新阶段中国发展内外部因素综合作用的内生产物，而不是单纯外部条件影响形成的产物。

按照“十四五”规划，在新发展格局下，中国生产体系的主要服务对象将由国际市场转向国内市场，将庞大的生产能力与14亿人口的超大规模市场对接。同时，加快产业结构升级，加快高端产业的国产化步伐，满足更高水平的需求，并以更多更好的产品和服务，提升中国国民的消费水平，增强消费对经济发展的基础性作用，顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费，同时以质量品牌为重点，促进绿色、健康、安全消费，鼓励消费新模式新业态发展，从而形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。这才是中国全面建设社会主义现代化国家、稳步实现共同富裕的必由之路。这一格局也顺应了经济社会发展的新要求与人民的新期盼。

其三，是供给侧结构性改革的理论引领。发展，一直是解决中国一切问题的基础和关键。“内循环为主，内外双循环体制的新发展模式”，不是凭空得来的，是在深刻分析国内外发展大势的基础上形成的，是针对中国发展中的突出矛盾和问题提出来的。而供给侧结构性改革一直是这一阶段的理论指引。虽然当2020年12月中共政治局会议首次提出“同时注重需求侧改革”时，舆论一时哗然，但深化供给侧结构性改革依然是主线。

通过一系列供给侧改革，如去产能、环保、金融去杠杆、金融供给侧，以及推进中的产业链升级，可以显著改善供给端效率，完成“供给创造需求”的目标。此外，同时也需要进一步推动需求侧改革——扩大内需、促进消费、拓展投资，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，培育完整的内需体系，激发内需潜能。形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。然而，时至今日，舆论界还有供给、需求之争，且被不断放大。其根本的原因在于，不论是学界还是舆论都太习惯于用西方经济学流派的观点加以解说。无论是凯恩斯主义，还是供给学派，本身都有局限性，只能参考借鉴，根本不能用来指导中国供给侧结构性改革实践。

其四是有效市场和有为政府的结合。在新自由主义经济学理论看来，政府与市场的结合往往会导致权力寻租和市场扭曲。但中国过去40年的实践却从根本上挑战了这一理论的有效性。虽然过去40年中国经济发展问题很多，地方政府乱作为、权力寻租和市场扭曲的现象层出不穷，但总体而言，由于政府相对有为，市场又相对有效，所以中国仍然取得巨大发展。

今后中国经济发展的关键在于有效市场和有为政府怎么趋利避害，实现更好结合，既能规避政府乱作为和市场失灵，又能让政府和市场各自将长处发挥到最佳状态。这就要求中国应进一步划清政府与市场的边界，让市场在资源配置中起决定性作用，当市场机制不能有效发挥时，就需要有为政府积极参与。

构建内循环——连接“断点”、打通“堵点”

厘清了新发展模式的四大关键之后，具体到新发展阶段，特别是构建内循环，有两个关键点：一是连接“断点”，二是打通“堵点”。所谓“断点”，指产业链中不被中国掌握的核心技术，这是受制于人的主要原因。而构建内循环，要求实现人尽其才、货畅其流、物尽其用，目前还存在着一些“堵点”，这就有了对于科技创新和社会主义分配原则回归的具体要求。

先看如何连接“断点”，科技与创新是关键变量。华为、Tiktok、中芯国际……越来越多中国企业和机构被美国列入“实体清单”，在特朗普（Donald Trump）卸任前，其政府不断下足力气推动与中方的科技产业“脱钩”力度。拜登（Joe Biden）政府上任后，虽然从目前来看对中美关系能给出审慎偏乐观的判断，但正如中国全国人大外事委员会副主任委员傅莹之前撰文所言——科技战难以速战速决。

需要认识到，中美在科技创新方面的差距。过去30多年，中国发展主要靠引进上一轮工业革命的成果，基本利用海外技术，早期是二手技术，后期是同步技术。而到目前这个阶段，已不能再在引进高新技术上抱有任何幻想。中国的基础创新薄弱，与其说是投入不够，不如说是存在结构性失衡——虽然中国在针对客户的创新、提高效率的创新、工程的创新等应用创新方面已有很大提高，但在基础创新方面不足，这个短板必须补齐。与此同时，“长板”亦需要注意到和市场的引导结合起来。当然，亦需注意的是，当下中美贸易摩擦，加上各种脱钩理论的流行，很容易让中国决策者和社会各界觉得没有选择，只能完全靠自己研发和创新。这种想法可以理解，但也是危险的，因为闭关锁国也难有大量原创性创新。如今全球化时代，时代背景也与几十年前不同。国际分工、协同和合作才能最有效率地推动人类知识创造、技术创新。只有融入全球创新体系，才能保证中国真正深入地融入全球价值链。

接下来，一方面，要拉长“长板”，巩固提升优势产业的国际领先地位，拉紧国际产业链对中国的依存关系，形成对外部人为断供的强有力反制和威慑能力；另一方面，要补齐“短板”，构建自主可控、安全可靠的国内生产供应体系，在关键时刻可以做到自我循环，确保在极端情况下经济正常运转。这两方面目标，都要依赖更加强大的创新能力。基于此，中央层面亦对创新给予了空前重视，把创新放在现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。

再来看如何打通“堵点”，社会主义分配原则回归是关键。所谓“堵点”，指生产、分配、流通、消费各环节面临的各种障碍。这其中，既包括因体制机制障碍而形成的对产品、要素自由流动和高效配置的阻挠，也包括因收入低下、公共服务供给不足而导致的有效需求不足。对于前者，要全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制；对于后者，要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整的内需体系。而要扩大内需，又有赖于社会主义分配原则回归，这也是为何“十四五”规划社会主义色彩如此浓厚的原因所在。

中国拥有14亿人口的超大规模市场，制约内需启动的主要原因有两个：第一个因素是严重贫富分化国情下存在大量低收入群体无力消费；二是基本公共服务供给不足导致民众不敢消费。欲解决这些问题，只能回归和承接邓小平当年论述社会主义说的“先富带后富，最终达到共同富裕”。这也意味着，中国接下来在继续解放和发展生产力的同时，重心应该放在让人民共同富裕。当然，共同富裕绝不是平均主义或大锅饭，而是在尊重差异和自由的同时，尽最大可能确保财富分配的公平，让每个人都能公平分享社会发展的红利。

新发展阶段——老问题有了新挑战和新要求

连接“断点”和打通“堵点”的基础上，新发展阶段，必然有一些具体问题上的新挑战和要求。虽然看上去，金融安全、改革开放、人才、城乡发展都是老生常谈的话题，但随着发展，老话题也都有了新的演变，显然之前的安排跟不上时代潮流。

继全面脱贫攻坚战之后，乡村振兴成为中共重大战略之一。图为甘肃省平凉市泾川县泾明乡白家村一处易地移民搬迁安置点。（新华社）

在金融安全方面，迫切需要对金融的再认识，深刻认识新时代金融安全的重要性。金融是现代经济的核心，是推动经济社会发展的重要力量。相应的，当界政府也前所未有地将金融安全提升到国家安全的高度。原本，金融创新工作、防范金融风险、促进金融改革，都是老生常谈的话题，但当今社会，金融科技处于蓬勃发展期，其中涉及的安全、风险及解决方案，都尚处于摸索和探讨阶段，更缺少有效、系统、科学、全面的实践方法论。这是一个全新时代的金融安全问题，尤值得金融业乃至整个社会慎重思考。

在改革开放方面，新阶段也需要新格局。今天中国的改革开放，已经不同于邓小平时代。邓时代改革开放的主要任务是加快社会主义现代化建设，尽快改变国家贫穷落后面貌，提高人民生活水平。但到了今天，中国保持强劲的发展势头，2010年成为世界第二大经济体，在不远的将来会成为第一大经济体。一系列新挑战也迎面而来。这时中国面对的问题，已不是当年的那些老问题，而是中国经济社会发展所带来的新问题。于是，新发展阶段，不管是发展理念上还是发展模式上都有了新的调整。在新的历史条件下，在新格局下，改革开放自然也就有不同要求、不同挑战。

在人才方面，需要在保就业的前提下，加快发展人才经济。人才经济是经济社会可持续发展的新动能，是牵头的，而就业是经济发展的关键，是基础性的。保就业很重要，这是毋庸置疑的，但随着新发展阶段到来，一方面要实现更加充分、更高质量的就业，比如解决高校毕业生就业难题，需要在改善需求上下功夫，创造更多知识型、技术型、创新型岗位；另一方面还需要加快发展人才经济。人才作为生产要素之一，其实是一个老问题，但随着新一轮科技信息革命和产业变革浪潮到来，世界进入百年未有之大变局，这个老问题就有了新意义。

在城乡方面，需着力破解城乡难题，使得城市农村都要留住人。今天中国的城乡区域发展和内外环境也已经不同于毛时代和邓时代。从“十四五”规划和中共十八大之后为破解城乡难题所做的努力来看，高层也意识到了破解城乡难题的重要性并在以人为中心的基础上从两方面着手。一方面，推动以人为核心的城镇化。传统发展模式下，城市化以产业和城市的扩张为核心，人是作为生产要素而处于从属地位，而新发展模式要求以人为核心，让人“进得来、留得住、过得好”。另一方面，则是乡村振兴，农村、城市要都能留住人。用习近平的话说，“没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化”，“民族要复兴，乡村必振兴”。如何巩固拓展脱贫攻坚成果，做好同乡村振兴的有效衔接，是中国今年乃至整个“十四五”时期“三农”工作最重要的任务。